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四关于拟颁布的个环保方面规章的修改建议

2014-12-22

中华人民共和国环境保护部:

贵部拟出台的《企业事业单位环境信息公开暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》四个规章,将积极地推动环保工作的顺利进行。虽然征求意见期限已过,且贵部已于12月17日通过四个规章草案,我们仍然针对贵部对上述四个规章的征求意见稿,提出我们的一些修改建议,具体内容如下:

关于《单位环境信息公开暂行办法》

1、第四条

原文:第二款“重点排污单位应当建立环境信息公开制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”

修改建议及理由:“重点排污单位应当建立环境信息公开制度。”应作为第二条,解决适用范围问题。

2、第六条

    原文:第一款“企业事业单位环境信息涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的,依法可以不公开。”

    建议修改为:“企业事业单位环境信息涉及商业秘密的,依法可以不公开。但应当报请县级以上地方环境主管部门批准。

修改理由:对于涉及“国家秘密、商业秘密的”需要有一个监管机构来进行界定,而不能被企业任意利用来规避其公开环境信息的义务,因此应该在条文中明确规定由县级以上地方环境主管部门进行审核并批准的,才可以不公开。

此外,国家秘密、个人隐私逻辑上已不属于环境信息,故不应再排除。实际上,环境信息不会涉及国家秘密、个人隐私,环境保护法第二十四条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门,有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况,提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。”、第五十六条第二款规定“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;”。应当认为企业只有商业秘密,环评涉及企业以外故可能涉及国家秘密。本办法不存在国家秘密和个人隐私,即使有,也可依相关法律解决。本处文字不宜出现国家秘密和个人隐私之排除公开情形。实际操作上不利于企业环境信息公开事业大计之实施、推广。

3、第十六条

原文:第二款“公民、法人和其他组织发现企业事业单位未依法公开环境信息的,有权向环境保护主管部门举报。接受举报的环境保护主管部门应当对举报人的相关信息予以保密,保护举报人的合法权益。

建议修改为:公民、法人和其他组织发现企业事业单位未依法公开环境信息的,有权向环境保护主管部门举报。接到举报的环境保护主管部门应当自接到举报材料之日起20日内进行核查,予以处理,并将处理情况书面告知举报人。接受举报的环境保护主管部门应当对举报人的相关信息予以保密,保护举报人的合法权益。

修改理由:公民、法人和其他组织依法举报以后,环境保护主管部门有及时进行处理的职责,一旦核查属实,应该在规定时限内进行处理,且应该将处理结果告知举报人,这是环境保护主管部门的法定职责所在,建议明确写进条款里面比较合适。

4、第十八条

原文:第一款“对不公开或者不如实公开环境信息的企事业单位,环境保护主管部门可以给予下列处理:”

建议修改为:“对不公开或者不如实公开环境信息的企事业单位,环境保护主管部门给予下列处理:”

修改理由:“可以”一词自由度太大,不利于监督与追究玩忽职守的违法犯罪。“可以”指涉行政机关职责时,就应该表述为“必须”、“应当”。

关于《实施环境保护查封、扣押暂行办法》

5、第六条

原文:第一款“环境保护主管部门依法查封、扣押排污者造成污染物排放的设施、设备。不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品,不得重复查封、扣押排污者已被查封的设施、设备。”

建议修改及理由:应该可以重复查封,如果此部门已经查封后又解封,彼部门难以衔接。建议参考法院的做法,可以第二封或者轮候查封,以做到自然延续。

6、第十条

原文:第一款第一项“(一)排污者的基本情况,包括姓名或名称、营业执照号码、组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等;”

建议修改为:(一)排污者的基本情况,包括姓名、身份证信息或名称、营业执照号码、组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等;”

修改理由:排污者很有可能不是以企业、其他组织的身份存在,其很有可能是个体的自然人,为进一步掌握其身份信息,建议在《环境保护查封、扣押决定书》中要求载明其身份证信息

7、第十一条

原文:第一款第二项“通知排污者的负责人或受托人到场,”、第六项“张贴封条或者采取其他方式,明示环境保护主管部门已实施查封、扣押。”

建议修改为:“通知排污者的负责人或代理人到场,”、“张贴封条,明示环境保护主管部门已实施查封、扣押。”

修改理由:“代理人”才是一个法律概念。“或者采取其他方式”不便于操作,与第十三条第一款不衔接,建议删除。

8、第十三条

原文:第一款“对就地查封的设施、设备,排污者应当妥善保管,不得擅自损毁封条、变更查封状态或启用已查封的设施、设备。”

建议修改为:“对就地查封的设施、设备,排污者应当妥善保管,不得擅自损毁封条或启用已查封的设施、设备。”

修改理由:“变更查封状态”含义不明,与“损毁封条”词义相近,有重复的嫌疑,与第十一条第六项“张贴封条或者采取其他方式,明示环境保护主管部门已实施查封、扣押。”相矛盾。

9、第十四条

原文:“查封的设施、设备造成损失的,由排污者承担;扣押的设施、设备因受委托第三人原因造成损失的,由委托的环境保护主管部门和受委托第三人依法承担连带赔偿责任。”

修改建议:整条删除。

修改理由:与第二十一条第二款有部分重复;该条逻辑上存在问题:“设施、设备”怎么会造成损失呢?是损失者还是被损失者?表述不清晰。

10、第十六条

原文:第一款“环境保护主管部门应当自收到解除查封、扣押申请之日起五个工作日内,组织核查,并根据核查结果分别作出如下决定:”

建议修改为:“环境保护主管部门应当自收到解除查封、扣押申请之日起五个工作日内,组织核查,并根据核查结果分别作出如下书面决定:

修改理由:具体行政行为为规范起见应为要式行为,为避免出现解除查封、扣押的决定以“口头”方式作出,造成具体行政行为不规范,建议作此修改。

11、第十七条

原文:第四项“查封、扣押期限已经届满的;”

修改建议:建议将这一项删除。

12、第十八条

原文:“查封、扣押措施被解除的,环境保护主管部门应当立即通知排污者,并自决定之日起三个工作日内送达解除决定。

  扣押措施被解除的,还应当通知排污者领回扣押物,无法通知的,应当进行公告,排污者应当自招领公告发布之日起六十日内领回;逾期未领回的,所造成的损失由排污者自行承担。

扣押物无法返还的,环境保护主管部门可以委托拍卖机构依法拍卖或变卖,所得款项上缴国库。”

建议修改为:查封、扣押措施被解除的,环境保护主管部门应当立即通知排污者,并自决定之日起个工作日内送达书面解除决定。

  扣押措施被解除的,还应当通知排污者领回扣押物,无法通知的,应当进行公告,排污者应当自招领公告发布之日起六十日内领回;逾期未领回的,保管费用由排污者自行承担,扣押物遭受损失的由排污者自行承担。

招领公告发布六个月后,排污者仍不领回扣押物的,环境保护主管部门可以委托拍卖机构依法拍卖或变卖,所得款项上缴国库。”

修改理由:

《解除通知》送达时间由“三个工作日”改为“五个工作日”,为环境保护主管部门预留较适宜的送达时间;

因本《办法》规定了扣押物的保管费用由环境主管部门承担,如经合法通知,排污者长期不来领回扣押物,无疑将会增加环境主管部门保管的经济负担,且时间越长,扣押物遭受损失的可能性越大,故建议“逾期未领回的,保管费用由排污者自行承担,扣押物遭受损失的由排污者自行承担”。

原“扣押物无法返还”规定十分宽泛且宜有歧义,为节省保管成本及增加排污者领回扣押物的紧迫性。建议规定:“招领公告发布六个月后,排污者仍不领回扣押物的,环境保护主管部门可以委托拍卖机构依法拍卖或变卖,所得款项上缴国库”。

13、第十九条

原文:“涉嫌环境污染犯罪已由公安机关立案侦查的,环境保护主管部门应依法移送查封、扣押的设施、设备及有关法律文书、清单。”

建议修改为:“涉嫌破坏环境保护罪已由公安机关立案侦查的,环境保护主管部门应依法移送查封、扣押的设施、设备及有关法律文书、清单。”

修改理由:刑法第二编第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节“破坏环境保护罪”其第三百三十八条为“污染环境罪”,第六节共九条,共十五个以上具体罪名。

14、第二十一条

原文:“本办法未作规定的其他事项,适用《中华人民共和国行政强制法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等有关法律、法规、规章的规定。

因违法实施查封、扣押给公民、法人或者其他组织造成损失的,依法给予赔偿并承担相关责任。”

建议修改为:“本办法未作规定的其他事项,《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》有规定的,适用其规定。”

修改理由:行政强制法作为法律,本身效力优先,如依原规定,似乎是冲突规范且解决本规定的优先适用,与立法法规则不符。

关于《环境保护按日连续处罚暂行办法》

15、第三条

    建议修改及理由:建议删除第三条,因为行政处罚法第五条已经明确规定,不需要重复。此处为规章条款,又已明确按日处罚,似与教育结合原则不太吻合。

16、第四条

原文: “排污者有下列环境违法行为之一,受到罚款处罚,……”

建议修改:“排污者有环境违法行为,受到罚款处罚,”并删除第一项至第八项。

修改理由:这里规定的是按日处罚,不是处罚,“处罚办法”早已有之,“按日连续处罚”是在“处罚”的前提下和基础上做出,不必再重复规定环境违法行为的具体内容。

17、第五条

修改建议:建议整条删除。

修改理由:其内容并不涉及“按日连续处罚”。应置于环境保护行政处罚办法(1990年、2010年)之修订中。

18、第十条

原文:排污者被认定为拒不改正环境违法行为的,环境保护主管部门应按照本办法第六条的规定再次作出责令改正违法行为决定书并送达排污者,责令立即停止违法排污行为。”

建议修改为:排污者被认定为拒不改正环境违法行为的,环境保护主管部门除可实施按日连续处罚外,还应按照本办法第六条的规定再次作出责令改正违法行为决定书并送达排污者,责令立即停止违法排污行为。”

    修改理由:

应将按日连续处罚和再次整改同时进行,与本办法第十五条“排污者因环境违法行为受到罚款处罚,被责令改正但仍拒不改正的,环境保护主管部门可逐次实施按日连续处罚。”处罚次数对应,加强本办法操作性。排污者每拒绝整改一次都应当对其进行处罚。

关于《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》

19、第二条

原文:“本办法所称限制生产、停产整治是指县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者(以下称排污者),责令采取减少产量、降低生产负荷或者停产以达到污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标的措施。”

建议修改为:“本办法所称限制生产、停产整治是指县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者(以下称排污者),责令采取减少产量、降低生产负荷或者停产、停业、关闭以达到污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标的措施。”

修改理由:应增加这两项措施。

20、第六条

原文:第六条第一款第一项 “通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防止污染设施等逃避监管的方式排放污染物,超过国家或者地方规定的污染物排放标准的。”

建议修改为:在原文最后加上“或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的。

修改理由:第五条以及第六条的第三项等诸多条文都是将超过国家或者地方规定的污染物排放标准和超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物并列在一起,故此处也应该将两者并列在一起,不应遗漏。

    21、第六条

原文:第六条第一款第二项:“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准三倍以上的。”

   修改建议将“以上”删除。

    修改理由:“超过”与“以上”语意重复。

22、第七条

原文:第七条

    修改建议:建议整条删除。

    修改理由:与第二条适用范围相矛盾。整体上,本办法未处理好“限制生产”(第五条)“停产整治”(第六条)“停业关闭”(第七条)之间及其与第二条“限制生产、停产整治之定义”之间的关系,关系比较混乱,直接导致第八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六条是否适用于“停业关闭”存在障碍,此类条文只提及限制生产、停业整治,而未提及停业关闭。

    23、第九条

原文:“作出限制生产、停业整治决定前,应当书面报经环境保护主管部门负责人批准。

案情重大或者社会影响较大的,应当经环境保护主管部门集体审议决定。”

修改建议:此条再增加一款,即“作出限制生产、停业整治,应当环境保护主管部门负责人决定

案情重大或者社会影响较大的,应当经环境保护主管部门集体审议决定。

案情特别重大,影响跨区域的,应当经各区域的共同上级主管部门负责人批准。

    修改理由:原条文考虑的两种情况是最常见的,但污染事故波及几个行政区域的情况也是存在的。这种情况下,可能会发生区域之间相互推脱或者相互争权的情况,以上两种情况均不利于事态的解决。故增加此款明确该种情况的审批权。

    24、第十条

原文:第十条第一款“环境保护主管部门作出停产整治决定前,应当告知排污者有关事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。”

修改建议:环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定前,应当告知排污者有关事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。”

修改理由:首先,前后文并没有一个递进的关系,表明限制生产与停产整治所给予的权利救济是呈一个梯度的。其次,限制生产同样会对排污者的生产经营产生重大的影响,故环境保护主管部门在作出限制生产决定前同样应当给予排污者陈述、申辩或者举行听证的权利。

25、第十一条

原文:第二款第一项“排污者的基本情况,包括姓名或名称、营业执照号码,组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等;”

    建议修改为:“排污者的基本情况,包括姓名或名称、营业执照号码或其他证照,组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等;”

    修改理由:似有遗漏,建议补充。

以上意见经我所同仁认真深入进行研究后谨慎提出,祈盼认真对待,提高立法质量,进一步提升贵部科学、民主立法境界。根据中共十八届四中全会决定《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》二(三)第二段所载“……拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”,我们期待反馈采纳情况,以利我们更好更多参与立法。

                    中华环保联合会   志愿律师

上海市君悦(深圳)律师事务所:

   曹叠云  律师

    廖彬   律师

   叶剑文  律师

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    姚洁  律师

    刘玉红  律师

 

                 二0一四年十二月十九日

                                           

抄送:中华环保联合会、中华环保联合会法规司、中华环保联合会华南办

 附:

律师

简介

 

 

 

 

 

曹叠云

第十届广东省律师协会环保法律专业委员会 副主任、深圳市法学会第六届理事会 常务理事、曾承接“深圳市环境群体性事件应对策略研究项目”课题研究、曾发表《环境法新论》中国政法大学出版社1991年12月;《环境保护法》述评 中国环境科学出版社1991年12月;《中国自然保护法基本问题》中国环境科学出版社1991年8月;《环境保护法法规论文选编》武汉大学出版社1986年12月;《美国联邦环境保护法规》中国环境科学出版社1992年12月;《立法技术》中国民主法制出版社1993年8月;《立法法全书》中国政法大学出版社2003年

廖彬

中华环保联合会志愿律师

叶剑文

中华环保联合会志愿律师

 

姚洁

中华环保联合会志愿律师、曾作为深圳市人居环境委员会的代理人代理环境类行政诉讼案件、曾参与“深圳市环境群体性事件应对策略研究项目”课题研究

刘玉红

中华环保联合会志愿律师